关于赴上海、杭州、北京考察学习城市管理下沉街办调研报告

为认真贯彻落实《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（中办发[2019]5号文件）和新区强化街镇社会事务管理职能的相关要求，学习借鉴先进地区城管系统运行经验，5月28日至31日，由000局长带队，组织相关人员参观考察了杭州市、上海市、北京市综合行政执法局，听取了三地城管局在街镇职责划分、机构设置、街镇执法主体、相关制度和运行情况。现将有关情况报告如下：

一、三市城市管理现状

上海市浦东新区综合行政执法局，目前在编人员40名，部门领导5名，1正4副（含公安局局长兼任城管局副局长1名），下设环境监察支队、城管支队，其中环境监察支队下设6个部门，城管支队下设6个执法大队，同时在街道办事处下设12个执法中队，镇政府设立24个中队，实现镇管镇用，每一支队伍配备了一名指导员。

上海市浦东新区综合行政执法局主要工作职责：市容环境、绿化、市政工程、水务、环保、工商、建设、规划房地产和其他等，共“19+X类1232项”执法权限，目前上海市浦东新区综合行政执法局正在和有关部门对接相应职责，后期管理职责还会增多。

杭州市综合行政执法局，目前正在构建跨部门、跨领域综合行政执法和相关专业领域执法为主，其他部门内设机构专业为辅，行政执法力量主要在区（县、市）的组织体系，基本建立分工合理、职责清晰、协同高效的“综合行政执法+专业领域执法+联合执法(即“1+5+3+X”：“1”是指综合行政执法是指生态环保、市场监管、交通运输、文化市场、农业等专业领域的行政执法；“3”是指自然资源、卫生健康、人力社保等专业领域的行政执法；“X”是指其他领域的行政执法)执法体系，加快形成权责统一、权威高效的行政执法体制机制，促进执法更加严格规范公正文明，执法监管更加有效。

除中央和省委另有规定外，整合现有站所、分局等执法力量和资源，下沉至乡镇(街道)综合行政执法机构，实行属地管理；上级明确实行垂直管理的执法机构，通过派驻乡镇(街道)的方法，纳入乡镇(街道)综合行政执法力量建立由乡镇(街道)统一指挥协调的工作机制。经报省、市政府批准后以乡镇(街道)名义相对集中行使基层治理所需的行政处罚权，实现乡镇(街道)一支队伍管执法。

同时合理划分乡镇（街道）与区（县、市）级部门两个执法8层级的执法分工，乡镇（街道）主要负责日常执法检查，对发生频率高的、执法内容简单的、专业技术要求不高的、能快速办理的一般违法案件进行查处；专业性技术强、执法程序要求高的案件，移送区（县、市）相应的执法部门处理。

北京市城市管理综合行政执法局2010在全国率先实行公安兼职模式：市城管执法局由原市市政市容委的部门管理机构，调整为市政府直属行政执法机构。常务副市长、主管副市长任组长，办公室设在城管局，城管执法局局长任主任。2017年北京市城管局落实执法重心下移、力量下沉的要求，区、街关系调整为以街乡镇为主的双重管理模式，执法队人、财、物、编制已全部下放到街乡镇，一线执法人员的比例达到了90%，同时市局业务指导区局，区局业务指导乡镇执法队，实现了街办吹哨，部门报到的联动机制。履行综合监管职能，利用一线执法易于发现问题的优势，向市、区政府或相关职能部门及时反映问题、通报情况，推动责任落实。

北京市市委、市政府始终高度重视城管执法工作，先后出台八个深化城管执法体制机制改革的文件,从组织和制度建设上,初步解决制约城管执法发展的体制性、机制性障碍,先试先行取得阶段成效。 

二、三市主要经验及做法

上海市城管局拥有完善的城市管理法律法规体系，顶层设计比较合理，从城市管理上升到城市治理，拥有强而有效的执法监督机制，执法监督方式多样，警城联动、法检联动、警城法联动使行政处罚与行事处罚无缝对接。同时成立案件管理中心，专职审理审核案卷，提高办案效率，对于违法处罚建立严格的考评监督机制。上海市城管局以“重心下移、属地管理、监管分离、权责对等、理顺职能、整体联动、公共参与、共同治理”为基本原则，明晰了综合执法职责范围，建立了公安城管大数据平台，实现资源信息共享。

杭州市城管局的市、区（县、市）业务主管部门按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则，落实监管主体责任。即：监管过程中发现需要立案查处的，及时将案件线索、初步的据、相关认定等材料移送综合行政执法部门；对综合行政执法部门要求出具审批材料、相关认定、专业检测、鉴定意见等证据材料的业务主管部门及专业技术机构应在规定期限内提供。综合行政执法部门依法履行行政处罚权及与之相关的监督检查行政强制措施等职权；业务主管部门在日常监管中收集的有关事实材料可作为综合行政执法部门作出行政处罚决定的证据。

北京市城管局有比较明显的五个特点：一是公安城管兼职，实行市公安局副局长兼任市城管执法局主要领导的兼任模式，加强了城管、公安两支队伍的配合，实现了“四个强化”的工作效果：强化了资源整合，有效利用公安资源提升城管执法工作，实现了1+1﹥2。强化了联勤联动，重大活动保障和集中专项整治，城管、公安同部署、同上岗，两部门月均联合执法达800次。强化了执法保障，有效维护了城管执法权威和城管队员执法安全。强化了队伍管理，以公安管理经验全面加强执法队伍规范管理。 二是明确了法律地位，城管执法部门调整为市、区政府的直属行政执法机构，完善了机构设置，规范了机构称谓（区城管执法监察大队改为区城管执法监察局）。三是搭建联合平台，建立定期会商、联合执法、督察督办、通报反馈、惩戒联动、争议协调、考核评价、信息共享、调查研究九项工作制度，建立“一车多人”联动执法、执法小分队，月均联合执法1500余次。四是履行综合监管职能，利用一线执法易于发现问题的优势，向市、区政府或相关职能部门及时反映问题、通报情况，推动责任落实。五是下沉街办中队长原则上上调一个级别，级别与街办副主任等同，一方面加强了沟通协调，另一方面打通了晋升渠道，同时也赋予的执法队伍在街办的执法权威性。